Jesús Martell Chagoya
jesmarch-11@hotmail.com

La práctica presupuestaria gubernamental es a la vez un instrumento para incrementar la eficiencia o eficacia del uso de los recursos públicos y una forma de garantizar el control del ingreso y gasto público por parte del Poder Legislativo. Una técnica bastante difundida en la actualidad para la gestión de las finanzas públicas es el Programa- Presupuesto que consiste en una forma para organizar las previsiones y controles de ejecución presupuestaria capaz de enlazar entre sí los planes de gobierno y los recursos para implementarlos.

El paso del Presupuesto tradicional, el cual no permitía más que un control contable al propio Programa- Presupuesto, representó una conquista de los poderes públicos rumbo al mejoramiento técnico del proceso presupuestario. A su vez, el Presupuesto Democrático que permite mayor injerencia del Poder Legislativo, representó un mejoramiento político: La planificación pasa a tomar en cuenta las aspiraciones, evaluaciones y visiones de un grupo más amplio de actores como los concejales y diputados.

El Presupuesto Participativo significa avanzar un paso más en el sentido del perfeccionamiento político. En él, no son sólo los legisladores  que  participan en las decisiones sobre finanzas y políticas públicas: En una población organizada, la sociedad civil asume un papel activo; pasa a ser agente y no mero paciente. Se produce una radicalización democrática. En esa transformación, la democracia pasa a ser encarada no sólo como medio para alcanzar el objetivo de una mejor asignación de recursos, sino también como fin en sí mismo.

En el escenario en que transcurre la disputa por los escasos recursos públicos, los ciudadanos ejercen su derecho y su deber de participar en la definición de los rumbos de la acción de gobierno. La práctica continuada de la cogestión lleva a que, por un lado, el gobierno vaya abandonando paulatinamente la tentación de imponer siempre su punto de vista, y, por otro lado, la población va adquiriendo una visión de conjunto sobre la escasez de recursos y sobre la infinidad de demandas que se le presentan al gobierno.

Una nueva idea sobre el modo de gobernar comienza a disputar la hegemonía con la visión tradicional, de un gobierno legitimado exclusivamente por el voto y por el uso de la buena técnica.

El Presupuesto Participativo no implica el abandono de las metodologías del Programa-Presupuesto o del Presupuesto Democrático. Sólo es incompatible con el presupuesto tradicional. Para adoptar el Presupuesto Participativo es necesario que se utilicen las técnicas  aplicada en el  Programa -Presupuesto, a fin de que el lenguaje de los fines aunados a los medios, configurando planes viables, sirva de base para las decisiones y evaluaciones.

Tampoco existen motivos para abandonar la contribución que ofrece el Presupuesto Democrático al permitir una mayor participación del Poder Legislativo sobre las decisiones que involucran una definición de fuentes y usos de los recursos. Los representantes del Poder Legislativo y de la comunidad y sectores organizados deben interactuar en el proceso.

Es en este sentido que tal vez el Presupuesto Participativo pueda resultar un ingrediente capaz de perfeccionar la visión que se tiene hasta hoy sobre la intervención gubernamental. Gran parte de las imperfecciones del proceso decisorio que conduce a la elección colectiva, ya mencionadas, pueden reducirse mediante la participación popular organizada en ese proceso.

Todavía son muchos los obstáculos que debe superar el Presupuesto Participativo para universalizarse como metodología de decisión de asignaciones y distribución en los gobiernos  estatales como en los municipales. Sólo el tiempo y la experiencia podrán dar respuesta definitiva sobre esta posibilidad, así como sobre su ampliación a niveles superiores de gobierno.

Proseguir la experimentación dependerá de la capacidad de los agentes políticos para difundir la idea, conquistando la hegemonía frente a otras técnicas y visiones sobre la elección colectiva. La transformación de la experiencia en elementos para una nueva teoría sobre el proceso decisorio gubernamental acerca de los ingresos y los gastos dependerá de la diligencia de aquellos que se ocuparán de las reflexiones sobre el tema.

De la experiencia y la reflexión bien conducidas y exitosas podrá surgir y fortalecerse un conjunto de elementos para el abordaje novedoso sobre el papel de la intervención del gobierno en un contexto democrático que supere los límites de la democracia representativa. Si el Presupuesto Participativo contribuyera a gestar y dar a luz un nuevo municipalismo, repensado y renovado, del tipo anteriormente mencionado, habrá prestado una gran contribución a la profundización de la democracia y a la disminución de los graves problemas sociales que enfrenta  actualmente nuestro  país.

Estados grandes y chicos
En la actualidad, la intervención del Estado en la economía es amplia y multifacética. Uno de los roles importantes del Estado es, sobre todo, proveer redes de protección social y evitar los niveles excesivos de desigualdad social que genera el mercado en general.

En un extremo, en la mayoría de los países industriales, los Estados tratan de hacer demasiado; sus intentos excesivos de brindar seguridad social están tornándose contraproducentes; de hecho, la carga tributaria que hace falta para sostener estos programas generalizados de transferencia disminuye el crecimiento y aumenta el desempleo.

En el extremo opuesto, muchos Estados con bajos ingresos no hacen lo suficiente, ni para proveer infraestructuras ni para reducir la desigualdad, y lo que hacen en general resulta ineficaz y corrupto. En estos Estados a menudo no pueden producir ni los bienes públicos más elementales ni la infraestructura necesaria para su  desarrollo.

En ambas situaciones los Estados se equivocan. Esta polarización en los extremos opuestos del espectro es consecuencia de una tendencia a oscilar entre dos equilibrios políticos. En la economía industrial avanzada, una fracción cada vez mayor de la población –sobre todo, los desocupados, los jubilados y, naturalmente, los empleados públicos–  dependen más y más de transferencias o salarios estatales como fuente de ingreso.

Cuanto más grandes son estos grupos, más fuerte es la demanda política de programas públicos; pero cuanto más grandes son los programas, mayor es la carga tributaria necesaria para sostenerlos. A su vez, una carga tributaria excesiva frena el crecimiento de la economía, lo cual lleva a un aumento de la porción de población que depende de transferencias estatales. Como consecuencia de ello, tenemos un círculo vicioso.

Muchos países en desarrollo, sobre todo en América Latina, se mueven en un círculo vicioso contrario. Sistemas fiscales ineficaces y una falta de capacidad o voluntad para recaudar impuestos desembocan en una evasión impositiva rampante y el desarrollo de una economía en negro que opera fuera del sistema legal, sin infraestructuras y ejecución pública de los contratos. A su vez, la falta de ingresos impositivos genera malas infraestructuras estatales, lo cual reduce los incentivos para que quienes participan en la economía en negro salgan y aprovechen las infraestructuras estatales, adhieran al sistema legal y a la “ley y al orden” y paguen impuestos.

Es así como las políticas estatales deficientes traen aparejada una evasión impositiva y la reducción de los ingresos fiscales empeora aún más las políticas estatales. Además, los ingresos tributarios y  la ayuda extranjera relativamente pequeños no están bien orientados o se despilfarran y no llegan a los verdaderos necesitados ni respaldan el desarrollo de infraestructuras eficientes. La mala calidad de las instituciones y las políticas estatales en los países en desarrollo, sumada a la dimensión excesiva pero con una eficiencia relativamente más alta de los Estados en los países  pobres, ponen en evidencia una consecuencia empírica interesante: la relación entre el tamaño del Estado y el crecimiento puede ser compleja y no lineal.

En resumen, el panorama que emerge en cuanto al rol del Estado como proveedor de seguridad social es bastante sombrío. En muchos casos, los Estados hacen demasiado –neutralizando su propio objetivo–  o son incapaces de brindar un mínimo de infraestructura o un sistema de seguridad social bien dirigido, lo cual trae aparejados los abrumadores fenómenos de pobreza y desigualdad de ingresos, especialmente en América Latina.