Jesús Martell Chagoya
jesmarch-11@hotmail.com
Hablando coloquialmente, la sangre del aparato gubernamental, son los recursos públicos que una vez recaudados fluyen a través de su sistema circulatorio logrando que el ente público se mueva, que funcione. Sin embargo, actualmente se observan preocupantes arritmias y esclerosis basculares en nuestro sistema. El colesterol de la corrupción y el burocratismo evitan que el vital fluido presupuestal llegue hasta los más recónditos vasos sanguíneos. De esta manera, se corre el peligro de gangrena y necrosis en varias partes de la integridad del cuerpo público. Una reforma profunda se requiere. Los términos médicos anteriores me los explico un amigo profesionista en la materia.
Las finanzas públicas son los recursos con los que el gobierno proyecta sus actividades, desarrolla sus proyectos y controla o por lo menos pretende la economía en cualquiera de sus niveles, estatal, nacional y municipal. Las finanzas públicas comprenden subsistemas recaudatorios y distributores del gasto así como supervisores del ejercicio del mismo. Desde siempre, este sistema no es nuevo, las finanzas públicas han servido como uno de los más eficaces instrumentos de control político del gobierno mexicano. Por lo menos eso dice la norma al respecto.
Parece que una de las ópticas más interesantes e ingentes para el análisis de la política pública atraviesa por una revisión del federalismo fiscal, el vigente y el deseado; a través de un vistazo a la hacienda municipal y sus carencias. Otras esferas dignas de análisis serían el gasto público, su polémica distribución y fiscalización; los instrumentos de programación y presupuestación que por un lado representan toda una tradición en la vida pública mexicana y por el otro evidencian el abismo entre lo planeado y lo finalmente obtenido.
Un sistema fiscal federal, es la distribución de las competencias y las responsabilidades entre las entidades que suscriben el pacto federal. Esta distribución de competencias y responsabilidades va aparejada con un similar suministro de los recursos captados por el Estado, distribuido a través de porcentajes establecidos para cada uno de los órdenes de gobierno.
Federalismo Fiscal es el nombre que recibe la distribución territorial del gasto público entre las distintas entidades gubernamentales de un sistema federal. Problemática; Nuestro país se ha caracterizado por un serio divorcio entre la norma y la realidad que ésta pretende regular. Aunque la Constitución prescriba que vivimos en una república, democrática, representativa y federal, la real es que la estructura administrativa y gubernamental, observa desde hace mucho tiempo, una clara centralización de recursos, decisiones y desarrollo. Esta lógica entre la federación y los estados se repite en los estados con relación a sus municipios y en las cabeceras de éstos últimos respecto a las delegaciones más alejadas.
Es de suponerse que una distribución del gasto público es más equitativa en el caso de un Federalismo fiscal que en el de un país de régimen unitario, sin embargo, existen algunas excepciones a la regla y México es una de las excepciones más representativas a nivel internacional, al grado tal que su distribución fiscal es más parecida a los regímenes centralistas que a los unitarios.
Las excusas más recurrentes de la administración central para no distribuir mayores porcentajes de gasto público, son por un lado, la falta de preparación de las entidades para el manejo del gasto y por el otro la necesidad de coherencia de las macro políticas gubernamentales. Sin embargo, estas excusas se tambalean fácilmente ante la evidente realidad de que los estados y algunos municipios están adquiriendo cada vez mayor capacidad administrativa; aunado a nuevos esquemas de gestión que demuestran que centralización no necesariamente implica eficiencia.
Cabe mencionar que reiteradamente la centralización de los recursos ha sometido políticamente a los estados a esquemas de distribución que premian o castigan las actitudes de los gobernadores o las preferencias partidistas de habitantes de estados y municipios.
No puede pensarse seriamente en una estrategia de progreso y desarrollo nacional con distribuciones tan inequitativas del gasto público. Por fortuna, esta dinámica central se está viendo compelida por un renovado esfuerzo de muchos municipios mexicanos que amplían sus recursos a través de los pequeños resquicios que les permite la legislación mexicana.
¿Hasta qué grado debe revertirse la tendencia centralizadora del gasto público mexicano? ¿Qué estrategias deben acompañar un eventual proceso de descentralización del gasto? ¿Están los estados y los municipios, en términos generales, preparados para recibir porcentajes mayores de gasto? ¿Una redistribución del gasto implicará necesariamente mayor grado de progreso? ¿Están preparados, los dispositivos institucionales de control presupuestal de los estados para administrar y fiscalizar porcentajes considerablemente mayores de gasto? ¿El proceso de descentralización debe ser fundacional o gradual? ¿Hasta cuánto es necesario llegar?
La hacienda municipal es la administración de los ingresos propios del municipio, recaudados a través de los impuestos, productos, derechos y aprovechamientos, así como los ingresos percibidos vía participaciones federales. El ejercicio de la misma se encuentra regulado por una considerable cantidad de ordenamientos, entre los que se encuentran: la ley de ingresos; el presupuesto de egresos; la ley de hacienda; el código fiscal municipal (donde existe); la coordinación fiscal del estado; la ley de deuda pública estatal o municipal; la ley de obras públicas y la ley de catastro.
Los dos principales instrumentos de la hacienda municipal son; el presupuesto de egresos y la cuenta pública. El presupuesto de egresos es un instrumento normativo y financiero donde se encuentran prescritos los plazos y montos del gasto público municipal para el año en cuestión. Este presupuesto pasa por la aprobación del cabildo. La cuenta pública es un documento que registra lo presupuestado contra lo ejercido, así como una explicación detallada del destino que tuvieron los recursos. Esta cuenta es y debe ser aprobada por el Congreso Local.
Desafortunadamente, muchos de los municipios que integran nuestro país, muestran un acusado grado de atraso y marginación. En estos municipios muy pocos ingresos terminan en sus arcas y debido a la falta de capacitación para el ejercicio y fiscalización de los mismos, el impacto generado en la población es de muy poca consideración. Sin embargo, se puede apreciar que cada vez más ayuntamientos se están preocupando por capacitarse mejor para el ejercicio de su presupuesto y este esfuerzo está siendo incentivado por algunos gobiernos estatales que han establecido estructuras de apoyo técnico para los municipios más atrasados.
Otra problemática digna de mención es la gran dependencia que se observa respecto de las participaciones federales, las cuales en la mayoría de los casos representan la parte más importante de los ingresos municipales. El principal factor de preocupación reside aquí en la composición desigual entre recursos generados en los municipios y recursos provenientes de la federación. Esta desigualdad explica en buena medida el grado de dependencia económica y por ende política de un buen número de los municipios mexicanos. Además, ciertos recursos provenientes de la federación (relacionados con el gasto social) son transferidos etiquetadamente, lo que le deja al municipio tan sólo la capacidad de ejecución, obviándole la de decisión.
Más reactivos para analizar: ¿Los ingresos municipales deben ser sujetos de más control o mayor libertad? ¿Qué alternativas pudieran ayudara a solventar la dependencia técnica y económica de los municipios mexicanos? ¿Cómo prescribir criterios de ejercicio y eficiencia del gasto público municipal sin lesionar la autonomía de los municipios? ¿Deben continuar «etiquetados» los apoyos financieros especiales para los municipios? ¿Qué otras fuentes alternativas de financiamiento se podrían explotar? ¿Deberían descentralizarse algunos impuestos para fortalecer los ingresos de los estados y municipios?
La distribución del gasto público, obedece a dos prescripciones: la territorial (orden federal, estatal, y municipal) y la sectorial (salud, educación, seguridad, operación.) La prescripción territorial obedece a diferentes escalas de descentralización del gasto, las que dependen a su vez del tipo de régimen (federal o unitario) y de la voluntad política para ser congruente con el régimen adoptado. La distribución sectorial obedece a las prioridades gubernamentales de los compromisos públicos y al cumplimiento de sus obligaciones en el ámbito de la deuda pública.
El gasto público cuenta con instrumentos técnicos de clasificación que permiten desglosar lo más posible el ejercicio del mismo y de esta manera facilitar su análisis, ejecución, fiscalización y control. Problemática, entre más centralizado se encuentran los niveles de decisión y ejercicio del gasto público, mayor porcentaje del mismo se invierte en los gastos de administración. Asimismo, colateralmente, existen opiniones que recomiendan que en países con bajos índices de desarrollo el gasto se encuentre lo más centralizado posible a fin de evitar corrupción y despilfarro.
Debe comenzar a discutirse con seriedad la posibilidad y mecanismos de descentralización del gasto público a efecto de romper las inercias de control político y económico sobre las regiones. Inercias que a su vez producen serios índices de marginación y atraso social. Una nueva distribución del gasto público requiere de grandes dimensiones de acuerdo entre las principales fuerzas políticas y sociales de nuestro país, a la par de rigurosos criterios técnicos y estudios académicos que adviertan sobre los riesgos de continuar igual o de cambiar sin orden.
